關(guān)于區(qū)縣人大加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督
的實(shí)踐與思考
—以成都市龍泉驛區(qū)為例
財(cái)政績效管理是現(xiàn)代財(cái)政管理的主要方式，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)作為財(cái)政績效管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其管理理念和運(yùn)作模式能充分地體現(xiàn)財(cái)政績效管理的特點(diǎn)。本文以財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)為切入點(diǎn)，結(jié)合近年來龍泉驛區(qū)在財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的工作實(shí)踐，談?wù)劶訌?qiáng)基層人大對(duì)財(cái)政支出績效監(jiān)督的幾點(diǎn)思考。
一、績效評(píng)價(jià)是人大加強(qiáng)財(cái)政預(yù)算支出管理的重要手段
財(cái)政支出績效，是指財(cái)政支出活動(dòng)所取得的實(shí)際效果。它反映了政府為滿足社會(huì)公共需要而進(jìn)行的資源配置活動(dòng)與所取得的社會(huì)實(shí)際效果之間的比較關(guān)系，集中體現(xiàn)政府配置資源的合理性和資源使用的有效性。
開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，對(duì)于規(guī)范財(cái)政支出，依法理財(cái)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。一是有利于增加公共支出透明度，提高公眾對(duì)政府的信任度。二是有利于重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)行及效率情況提供及時(shí)、有價(jià)值的信息，促進(jìn)項(xiàng)目管理，增強(qiáng)項(xiàng)目管理者對(duì)項(xiàng)目的責(zé)任感。三是有利于正確引導(dǎo)和規(guī)范財(cái)政資金監(jiān)督與管理，形成有效的財(cái)政執(zhí)法和監(jiān)督約束，提高財(cái)政資金使用效益。四是有利于合理配置資源，通過財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，獲取有效的信息，使政府決策者有效地規(guī)避投資風(fēng)險(xiǎn)及短期行為，節(jié)約財(cái)政資金，緩解供求矛盾，促進(jìn)資源的有效配置。因此，開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)，建立財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)體系，不僅有其必要性，而且隨著部門預(yù)算管理改革、國庫集中支付制度、政府采購制度的建立與完善，財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的開展擁有了現(xiàn)實(shí)可行的條件。
二、龍泉驛區(qū)人大加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督的實(shí)踐和存在的困難
（一）開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督的具體做法。一是統(tǒng)籌謀劃推動(dòng)。區(qū)人大常委會(huì)緊緊圍繞優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、推動(dòng)改善民生、助推重大工作落實(shí)等中心工作，經(jīng)過充分研究和討論，將監(jiān)督區(qū)財(cái)政專項(xiàng)資金績效評(píng)價(jià)工作納入常委會(huì)年度重點(diǎn)工作，通過定人、定崗、定責(zé)、定時(shí)限，把工作抓緊抓實(shí)。二是精心選擇評(píng)價(jià)項(xiàng)目。2017年，區(qū)人大常委會(huì)以民生保障、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、行政運(yùn)行四大板塊為評(píng)價(jià)指標(biāo)體系內(nèi)容，重點(diǎn)選擇了農(nóng)林局、城管局、衛(wèi)計(jì)局等5個(gè)部門單位項(xiàng)目支出和環(huán)境保護(hù)、外經(jīng)貿(mào)、精準(zhǔn)扶貧、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、交通、公共綠地綠化、惠民運(yùn)行建設(shè)、污水處理、社區(qū)建設(shè)、就業(yè)保障等15個(gè)項(xiàng)目支出開展了績效評(píng)價(jià)。本次績效評(píng)價(jià)的預(yù)算支出，共涉及資金約11.5億元，較2016年增加了6.6億元，增長139%，績效評(píng)價(jià)力度大幅提升，基本覆蓋了全區(qū)中心工作。三是注重工作方式方法。切實(shí)加強(qiáng)與區(qū)政府的溝通聯(lián)動(dòng)，堅(jiān)持以專項(xiàng)資金為重點(diǎn)，成立了4個(gè)績效評(píng)價(jià)工作組和1個(gè)中介機(jī)構(gòu)績效評(píng)價(jià)工作組。采用資料翻閱、抽樣檢查、服務(wù)對(duì)象訪談、發(fā)放調(diào)查問卷、問題反饋等多種方式進(jìn)行了績效評(píng)價(jià)工作，通過內(nèi)部工作組初審、專業(yè)第三方機(jī)構(gòu)評(píng)審相結(jié)合的模式探索績效評(píng)價(jià)的科學(xué)監(jiān)督，切實(shí)提高了評(píng)審的真實(shí)性和權(quán)威信。四是建立全過程覆蓋制度。區(qū)人大財(cái)經(jīng)委、常委會(huì)預(yù)審工委每季度與工作組進(jìn)行充分溝通，了解工作情況、把握工作進(jìn)度、傳達(dá)工作要求，及時(shí)報(bào)告區(qū)人大常委會(huì)和主任辦公會(huì)，協(xié)調(diào)處理工作中遇到的困難和障礙。針對(duì)績效評(píng)價(jià)工作中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)、重要項(xiàng)目，由常委會(huì)分管領(lǐng)導(dǎo)帶隊(duì)現(xiàn)場(chǎng)視察和指導(dǎo)。區(qū)人大常委會(huì)召開會(huì)議專題聽取《關(guān)于區(qū)2017年財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督專項(xiàng)工作報(bào)告》，提出工作要求和改進(jìn)建議，切實(shí)履行人大的監(jiān)督職能，有力推進(jìn)和保障績效評(píng)價(jià)工作的順利開展和圓滿完成。
（二）開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督的主要成效。本次財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作項(xiàng)目選擇精準(zhǔn)、科學(xué)，績效評(píng)價(jià)結(jié)果真實(shí)、客觀，對(duì)全區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行具有指導(dǎo)意義，基本達(dá)到了預(yù)期效果。一是評(píng)價(jià)工作方法科學(xué)，可在全區(qū)推廣。建立了單位自評(píng)、財(cái)政部門綜合評(píng)價(jià)、引入第三方機(jī)構(gòu)參與評(píng)價(jià)的三級(jí)評(píng)價(jià)體系，確保了評(píng)價(jià)工作的科學(xué)性和有效性；建立評(píng)價(jià)項(xiàng)目庫，緊緊圍繞區(qū)委中心工作，將全區(qū)97個(gè)投資300萬元以上的政府投資項(xiàng)目納入評(píng)價(jià)庫管理，進(jìn)一步強(qiáng)化政府投資項(xiàng)目的預(yù)算管理。二是通過評(píng)價(jià)查找預(yù)算管理問題，全面總結(jié)分析問題成因，推動(dòng)問題整改。全年績效評(píng)價(jià)共計(jì)查出問題11個(gè)，涉及6個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目，目前已全部按要求整改完成；通過分析問題的共性和原因，研究出臺(tái)了《全面推進(jìn)預(yù)算績效管理實(shí)施意見》《績效管理評(píng)價(jià)辦法》《績效管理問責(zé)辦法》等管理制度，通過建章立制整改糾正，避免了問題重復(fù)發(fā)生。三是強(qiáng)化人大監(jiān)督指導(dǎo)。通過事前參與謀劃、事中監(jiān)督指導(dǎo)，事后強(qiáng)化整改等方式，區(qū)人大加強(qiáng)了該項(xiàng)工作的全過程監(jiān)督，全年共計(jì)召開工作協(xié)調(diào)會(huì)5次，會(huì)同區(qū)財(cái)政局舉辦績效評(píng)價(jià)培訓(xùn)會(huì)1次，并適時(shí)組織監(jiān)督視察。通過人大監(jiān)督職能充分發(fā)揮，進(jìn)一步深化了各部門關(guān)于財(cái)政資金使用績效的認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)了預(yù)算績效管理理念。四是加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，促進(jìn)資金高效使用。通過績效評(píng)價(jià)結(jié)果，建立部門項(xiàng)目資金使用數(shù)據(jù)庫，對(duì)實(shí)施績效評(píng)價(jià)結(jié)果好的項(xiàng)目，在2018年安排預(yù)算時(shí)優(yōu)先給予保障。
總的來說，通過開展財(cái)政資金績效監(jiān)督工作，促進(jìn)人大對(duì)政府財(cái)政支出的監(jiān)督重點(diǎn)開始由規(guī)范使用向提高績效轉(zhuǎn)型，使人大監(jiān)督由“管住”政府錢袋子向“管好”政府錢袋子升級(jí)，有力促進(jìn)了政府履職水平的提升。
（三）開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督存在的困難。一是重要性認(rèn)識(shí)不夠。人大對(duì)于政府“錢袋子”的監(jiān)督，主要精力還是停留在財(cái)政資金的預(yù)算決算安排、審計(jì)整改落實(shí)等方面；與此同時(shí)，區(qū)政府職能部門對(duì)該項(xiàng)目工作的推動(dòng)力度不夠，還沒有把資金使用績效評(píng)價(jià)放在十分重要的位置。二是人大專業(yè)力量不足。財(cái)經(jīng)委、預(yù)審工委財(cái)經(jīng)相關(guān)專業(yè)工作人員數(shù)量少，且知識(shí)結(jié)構(gòu)還難以適應(yīng)績效評(píng)價(jià)工作涉及面廣、專業(yè)性強(qiáng)的要求，難以在短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)全覆蓋。三是評(píng)價(jià)指標(biāo)體系還不夠科學(xué)規(guī)范。目前財(cái)政項(xiàng)目支出績效評(píng)價(jià)主要是通過若干固定的財(cái)務(wù)、技術(shù)和工程管理指標(biāo)進(jìn)行全過程評(píng)價(jià)，側(cè)重于技術(shù)和工程及資金使用的合規(guī)性評(píng)價(jià)。評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)置呈平面化和單一性特征，缺乏一套建立在嚴(yán)密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標(biāo)體系，還不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進(jìn)行綜合、立體評(píng)價(jià)的要求。
三、關(guān)于區(qū)縣人大加強(qiáng)財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)監(jiān)督的幾點(diǎn)思考
（一）切實(shí)遵循開展財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作的基本原則。工作實(shí)踐中我們發(fā)現(xiàn)，開展好財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)工作必須遵循以下原則：一是經(jīng)濟(jì)效率原則。通過對(duì)財(cái)政支出行為及其過程的經(jīng)濟(jì)、效率的比較和評(píng)價(jià)分析，判斷支出行為過程和執(zhí)行業(yè)績、效果的優(yōu)劣。二是科學(xué)規(guī)范原則。評(píng)價(jià)工作要以項(xiàng)目的實(shí)際情況為基礎(chǔ)，評(píng)價(jià)指標(biāo)體系既要體現(xiàn)通用性、可比性，也應(yīng)體現(xiàn)項(xiàng)目行業(yè)特點(diǎn)，要采用定量與定性分析相結(jié)合的合理方法。三是公開公正原則。績效評(píng)價(jià)應(yīng)當(dāng)客觀、公正，資料必須真實(shí)準(zhǔn)確，標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)明確統(tǒng)一，程序應(yīng)當(dāng)依法透明公開，并接受評(píng)價(jià)對(duì)象和公眾的監(jiān)督。四是分類原則。各級(jí)政府部門負(fù)責(zé)本級(jí)的績效評(píng)價(jià)工作；上級(jí)應(yīng)當(dāng)對(duì)下級(jí)的績效評(píng)價(jià)進(jìn)行指導(dǎo)監(jiān)督；針對(duì)評(píng)價(jià)對(duì)象的特點(diǎn)，分類實(shí)施。
（二）盡快建立和完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理指標(biāo)體系。雖然績效評(píng)價(jià)工作在不斷推進(jìn)，但是規(guī)范預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理，具有科學(xué)性、系統(tǒng)性、可操作性的指標(biāo)體系還未建立和形成。因此，要根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于推進(jìn)預(yù)算績效管理的指導(dǎo)意見》和省市有關(guān)全面推進(jìn)預(yù)算績效管理工作的要求，緊緊要圍繞黨委政府的工作重點(diǎn)，在基層人大常委會(huì)的全過程監(jiān)督下，組織專業(yè)部門或借助中介力量摸清本區(qū)財(cái)政支出績效管理工作現(xiàn)狀。在此基礎(chǔ)上，繼續(xù)遵循“穩(wěn)步推進(jìn)、探索創(chuàng)新、規(guī)范有序、注重實(shí)效”的原則，著力建立和完善預(yù)算績效評(píng)價(jià)管理制度與評(píng)價(jià)指標(biāo)體系；進(jìn)一步拓展績效評(píng)價(jià)工作覆蓋面，有效開展預(yù)算項(xiàng)目績效目標(biāo)評(píng)審、績效跟蹤和績效后評(píng)價(jià)等工作；繼續(xù)完善制度保障，盡快制定我區(qū)相應(yīng)的工作制度和規(guī)范，穩(wěn)步提高政府和部門預(yù)算績效管理的整體水平。
（三）進(jìn)一步增強(qiáng)預(yù)算財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)的監(jiān)督力量。一方面政府財(cái)政部門要建立專門的財(cái)政支出績效評(píng)價(jià)管理工作機(jī)構(gòu)。另一方面要強(qiáng)化區(qū)人大財(cái)政監(jiān)督力量。人大常委會(huì)預(yù)算審查工作委員會(huì)可以引進(jìn)第三方評(píng)估，邀請(qǐng)經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)會(huì)、科教文衛(wèi)體等方方面面的專家參與績效評(píng)價(jià)和預(yù)算監(jiān)督，把人大對(duì)政府財(cái)政資金的監(jiān)督納入到綜合化、科學(xué)化、專業(yè)化的軌道，切實(shí)提高人大對(duì)財(cái)政預(yù)決算監(jiān)督的實(shí)效。
（四）不斷完善全口徑、全過程預(yù)算監(jiān)督的績效評(píng)價(jià)機(jī)制。推進(jìn)績效評(píng)價(jià)覆蓋預(yù)算全口徑，貫穿預(yù)算監(jiān)督全過程。預(yù)算績效評(píng)價(jià)應(yīng)開展事前、事中和事后的全過程監(jiān)督。在預(yù)算審議通過前，人代會(huì)以績效評(píng)價(jià)為導(dǎo)向，引入決策評(píng)價(jià)機(jī)制，對(duì)財(cái)政資金分配預(yù)算進(jìn)行最優(yōu)化模擬的分析審查。通過績效評(píng)價(jià)，科學(xué)地掌握各項(xiàng)目計(jì)劃的輕重緩急和優(yōu)先秩序，而評(píng)價(jià)的結(jié)果將成為策略分析和判斷、項(xiàng)目計(jì)劃成立、預(yù)算確定和大會(huì)表決的重要依據(jù)。預(yù)算執(zhí)行過程中，通過指標(biāo)體系來跟蹤監(jiān)控支出過程中的項(xiàng)目計(jì)劃實(shí)施進(jìn)程、具體業(yè)務(wù)行為表現(xiàn)及資源匹配等情況，保證預(yù)算嚴(yán)格按照設(shè)定目標(biāo)和設(shè)定程序運(yùn)行。預(yù)算完成后，按照預(yù)算績效目標(biāo)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行績效評(píng)價(jià)，檢驗(yàn)項(xiàng)目績效的實(shí)現(xiàn)程度。
總之，人大開展對(duì)政府和部門預(yù)算績效評(píng)價(jià)的實(shí)質(zhì)，就是為了更好地督促政府及其部門能夠切實(shí)承擔(dān)起財(cái)政資金的合理配置、嚴(yán)格執(zhí)行、科學(xué)管理的責(zé)任，不斷提高財(cái)政資金的使用效益和管理水平。
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